新一輪科技革命和產業變革方興未艾，帶動數字技術快速發展，以數字技術為引擎的第二次機器革命悄然而至，數字技術已經成為全球競爭的制高點。

毋庸置疑，數據作為這次機器革命的核心生產要素，其重要戰略資源地位和核心科學決策作用已日漸凸顯。

黨的十九屆五中全會《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）中明確提出，發展戰略性新興產業，推動互聯網、大數據、人工智能等同各產業深度融合，培育新技術、新產品、新業態、新模式；系統布局新型基礎設施，加快第五代移動通信、工業互聯網、大數據中心等建設；發展數字經濟，推進數字產業化和產業數字化，推動數字經濟和實體經濟深度融合；建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規范，推動數據資源開發利用；擴大基礎公共信息數據有序開放，建設數據統一共享開放平臺；保障國家數據安全，加強個人信息保護；提升全民數字技能，實現信息服務全覆蓋；積極參與數字領域國際規則和標準制定。在《建議》中明確提出加快數字化發展，這充分說明國家對數字化轉型的高度重視。

當今世界正經歷百年未有之大變局，數字化轉型將重新定義生產力和生產關系，通過培養掌握新型生產技能的勞動者，使用新型生產工具，加工處理新型生產要素，防范新型安全風險，提升生產力和生產效率，潛移默化地改變著人們的生產方式和生活方式，創造新的社會價值和經濟價值，推動人類社會更加繁榮昌盛。

2020年3月，國家出臺了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將數據作為與土地、勞動力、資本、技術并列的生產要素，把數據作為一種新型生產要素寫入國家政策文件中，提出要加快培育數據要素市場。

大數據不僅是一種技術，更是一種思維、模式和方法。數據資源已成為重要的國家戰略資源，數據資源開發利用能力體現著一個國家的經濟實力、科技實力和綜合國力，對國家戰略、發展和安全具有重要意義。

通過重構數據生產關系來推動政府數據治理和培育數據要素市場，是當前一個重大課題，也是備受業界廣泛關注的熱點話題。本文重點從政府數據治理的重要性、政府數據治理的三項基本原則、數據要素市場培育面臨的六大挑戰和培育數據要素市場的六大抓手四個方面進行闡述。

中國歷經30多年信息化發展，積淀了海量的數據資源，特別是網絡基礎設施、數據基礎設施建設方面取得引人矚目的成績，互聯網高度普及，電子商務、共享經濟、移動支付、直播帶貨等各類數據創新應用廣泛滲透，為我國逐步建設數據應用創新中心創造了有利條件。

從數據治理視角來講，我國正處于數字革命與產業變革的交匯期，開始從一個制造大國向數據大國邁進。從觀大勢謀發展的角度來看，我國正面臨一個千載難逢的數據發展戰略機遇。

據《世界互聯網發展報告》《中國互聯網發展報告》統計數據顯示，截至2020年6月，全球互聯網用戶數約為45.4億，互聯網普及率達59%；中國互聯網用戶數9.4億，互聯網普及率達67%，網民手機普及率達到99.2%，有9.32億移動用戶。隨著物聯網和移動智能終端的普及，尤其是5G快速發展，每個人、每個物品都能成為數據的產生者和消費者。

因此，我國在發展大數據產業方面具有巨大的空間。作為數據大國，憑借先進的數字技術、巨大的人口數量、龐大的制造體系，正在從人口紅利向數據紅利轉變，這是我們亟需抓住的一個前所未有之大機遇。工業文明所談到更多的是勞動力和資本。工業革命時期，資本的價值創造了大工業生產，這是與農業文明根本的不同。

而進入數字經濟時代，核心是數據，數據加快了物流、人流、資金流、信息流、技術流等流動速度和知識擴散。鑒于今年疫情的大背景，國家提出了以新發展理念為引領、以技術創新為驅動、以網絡空間為載體的新型基礎設施建設（簡稱新基建），主要包括信息基礎設施、融合基礎設施、創新基礎設施三個方面的內容。

國家提出新基建的目的在于夯實數據基礎設施，增強數據的加工、處理及傳輸等能力，提升數據的承載能力等。數據治理是激活數據要素價值的關鍵著力點，政府要先行先試、發揮引領作用，政府數據開放共享是構建數據要素市場的探路者，為培育數據要素市場積累經驗。

▲三項基本原則

黨的十九屆四中全會發布了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，首次將“數據”列為生產要素，提出了“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。

這充分反映出國家對數據時代特征和未來趨勢的準確把握，充分凸顯出數據在經濟活動和社會生活中的巨大價值，也說明充分釋放數據的價值不是一個簡單的事情，需要構建一個科學合理系統的數據治理體系來重構數據生產關系。

所以，數據治理就是落腳點和關鍵點，而政府作為數據治理的組織者、倡導者和主導者，需要通過有為政府不斷地先行先試來培育有序有效的數據市場。

如何利用好這個數據治理的重要抓手，加快培育數據要素市場，推進政府數據開放共享、提升社會數據資源價值、加強數據資源整合和保障數據安全，建議遵循以下三個原則。

首先是牢牢抓住數字經濟發展這條主線，通過數據的有效供給，促進數字經濟的有序快速發展。發展才是硬道理，通過努力發展數字經濟來充分釋放數據紅利，同時在數據價值充分釋放的過程中來解決發展中存在的新問題。

其次是牢牢守住數據安全與隱私保護這條底線。正如習近平總書記強調的，“要處理好安全和發展的關系，做到協調一致、齊頭并進，以安全保發展、以發展促安全，努力建久安之勢、成長治之業?！?nbsp;安全是發展的前提，發展是安全的保障，安全和發展要同步推進。

數據治理以釋放數據價值為目標，安全則是數據治理的底線，通過建立安全的負面清單，明確哪些是不可觸碰的“紅線”，同時做好隱私信息保護，讓組織和個人的合法權益得到可靠保障，只有統籌好發展與安全之間的關系，才能做到“發展”為先、“安全”為本。

一方面，要加強有為政府的建設，發揮好“看得見的手”作用。

政府部門應該在政策、制度、機制、法律、法規及環境等方面抓緊開展工作，充分發揮政府的主導作用，建立健全數據治理的框架體系和規則秩序，理順并設置數據管理的體制機制、數據開放共享的策略機制，研究制定數據治理的規則標準、數據安全及隱私保護的法律法規等，打造好數據治理的有為政府。

另一方面，要培育一個有效市場，發揮好“看不見的手”作用。

數字經濟發展的關鍵一環是推動數據要素的高效配置，通過建立健全以統一開放、競爭有序的數據要素市場體系，加強頂層設計實現數據市場化的有效配置，積極創新數據要素治理模式，完善數據流通交易規則，平衡數據有序流動與數據安全之間的關系，實現數據要素資源價值的深度開發利用?！督ㄗh》中明確提出 “充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合”。這就要協調好“兩只手”的關系，讓這“兩只手”有效協作起來充分發揮作用，不斷培育壯大數據要素市場。

數據要素市場培育的一個重要基本驅動方式是“兩輪驅動”，就是從供給側和需求側進行“雙輪驅動”。

“一個輪”是從供給側提高數據加工的核心工具供給能力，解決好加工工具的平臺化、模塊化、集成化、便捷化等問題。

“另一個輪”是從需求側推動融合應用及其場景牽引，通過融合應用場景深化數據加工工具功能需求，帶動數據加工工具改進完善，促進業務結構化改革和產業結構化調整，形成以需求發展帶動技術創新的不斷迭代升級，實現一個真正意義上的“雙輪驅動”模式，進而推動數據產業的健康發展，加快培育和繁榮數據要素市場。

▲數據新要素的新特征

要謀求發展，就要剖析現狀。讓我們歸納一下數據作為新要素的三個特征。

首先，數據具有非競爭性和可再生性，越使用價值越大。其次，跨界拓展的邊際成本很低，極易與傳統產業、其他前沿技術融合。最后，迭代周期短數據可以快速迭代，在短時間內可以匯聚海量數據形成累積優勢，實現贏者通吃。

過去30年積累了大量的數據，而近年來在數字技術快速發展過程中所產生的數據，超過了人類社會幾千年積累的數據總和。數據無處不在、無處不生、無處不有、無處不用。

數據如水，有序流動，滋潤經濟，勢不可擋；數據如水，阻斷流動，降低效率，必治而用。正是數據的這些特征，導致我們面對數據這樣的汪洋大海，有些望洋興嘆、不知所措。數據要素市場的培育面臨著很多挑戰，是一個國家層面的重大難題，其主要核心的問題表現在六個方面。

▲六大挑戰

一方面是理論認識不足，目前，對數據新要素的邊界劃分不清晰，數據新要素包含的內容還不明確,還沒有哪一個層面對數據作為新型要素給出準確定義，特別是在數據新要素理論層面的研究還不夠深入。

另一方面是制度供給不足，關于數據和數據治理方面的法律法規相對滯后、數據治理的體制機制尚未理順、數據標準規范有待擴充完善、相關政策措施亟待抓緊研究制定等。

從現狀分析看，大多數部門、企業及個人對所擁有的數據資源底賬情況還處在混沌或無序狀態。

從政府數據來講，有些部門有數據、有些部門還沒有數據，有數據的部門存在數據底數、數據臺賬不清，有些部門有數據但又不想與其他部門共享數據，部門縱向數據打通了橫向數據難以打通，層級部門數據打通了跨區域、跨領域、跨業務的數據又難以打通等等。

從企業數據來講，大部分企業對自己數據家底是說不清楚的，有些企業有數據但難以實現與相關領域企業數據對接等。

從個人數據來講，有些信息進行了數字化、有些沒有，有些數字化信息由于安全問題和隱私保護措施不強很難實現權限清晰管理等。

這些都是數據底數不清的表現。同時，由于數據質量不高、數據安全隱患、數據隱私保護、數據難以管理等原因，使我們很難做到真正的“心中有數”。

面對龐雜的海量數據，數據的加工處理工具已成為一個技術難題。元數據管理、主數據管理、數據資產管理、參考數據管理、數據指標管理、非結構數據管理、數據中臺、數據湖等各類工具名目繁多讓人應接不暇。

一些開源的數據加工工具，功能單一只能滿足個別加工需求，不成體系、操作不便，很難滿足專業化數據加工處理的需求。而且，很多數據加工處理的技術又掌握在少數供應商手中，尚未做到普惠大眾，很難讓公務人員、普通業務人員有效參與數據加工過程。

此外，數據加工處理需要一定的專業知識、計算方法、程序代碼、專用設備、專業人員等，這些都是影響數據加工工具供給能力的制約因素。

數據的廣泛使用是受應用場景限制的，比如，在消費互聯網領域，京東、淘寶、美團、拼多多等電商平臺，這些平臺的數據應用場景還是應用較好的。

在政務領域，政府的“一網通辦” “一網統管”“一體化平臺”等，其數據應用場景是受用戶、操作對象等條件的限制。在工業領域，一些企業的ERP平臺，特別是一些大中型企業和一些大型制造業企業，其數據應用場景在很大程度上是受一定條件的限制。

數據管理和數據治理是一個全新的領域，需要具備專業知識體系、專業技能及實戰經驗。

目前，大部分部門、企業及個人在數據管理的能力方面明顯不足和亟待改進，在數據的管理意識、管理方法、管理模式等方面非常欠缺。

如何通過合理配置人、財、物等因素，通過履行計劃、組織、領導、控制等職能，進而改變管理意識、改進管理方法、創新管理模式等，實現對數據的有序管理、數據要素的有效配置、數據市場的有效培育等，這些都是在數據管理方面需要提升的能力。

數據作為一種新型的生產要素經過一個時期的數據聚集之后，數據要素新的安全風險、隱私保護、數據壟斷、數據泄密、數據勒索等新問題隨之而來。

而如何應對和解決這些新問題、新風險將是一個大挑戰和大考驗。

▲六大抓手

激活數據要素市場新活力，釋放數據要素市場新動能，激發各主體積極主動性，就需要從市場主體角度出發來設計激勵機制，厘清數據要素市場主體的權責關系，不斷探索數據開放共享的新模式，進而培育一批優質的大數據產業主體，構建一個良性的大數據產業生態體系。

通過不斷明晰產業發展政策和制定相關管理制度，推動各類公共數據資源體系標準化、規范化、制度化，促進數據的有序流動和有效加工利用，以數據價值釋放為升線，鼓勵各主體充分競爭。

同時，還要強化底線思維、筑牢數據安全防線，抓牢數字經濟發展主線，守好數據安全與隱私保護底線，保障數據要素市場安全運行，讓數據在充分流動過程中增值，以國內大循環為主體，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

具體來講，可以圍繞新制度、新要素、新工具、新業態、新職業、新風險這“六大抓手”來構建數據要素市場生態體系。

建立數據要素市場生態體系首要是解決制度問題。

通過加強基礎性制度和配套制度的制定，以頂層設計強化政策引導和制度保證，建一個與中國特色社會主義制度相適應的體制機制和規范體系。

通過制定數據治理相關規則制度，明確政府部門之間的權責關系，明確市場主體之間的權責范圍，營造良好的數據創新應用環境，推動數據要素資源的合理開發利用。

同時要建立高效有序的數據開放、數據共享、數據協調、數據管理、數據服務等機制，確保數據的有序流動，促進數據市場的有效運轉。比如，地方政府成立相關的大數據管理部門，明確相關委辦局的職能職責，建立相關的管理制度和配套措施，制定數據方面的政策文件和標準規范等，這些都是確保政務數據有序開放共享和有效流通運轉的前提基礎和必要條件。

高質量、規范化數據要素市場的培育，首要是從源頭上保證數據新要素的可靠性、有用性和標準化,制定各類數據產品標準，進而提升數據質量。

通過加快一體化大數據平臺建設和數據共享交換平臺建設，按照物理分散邏輯集中的集約化原則，規范數據加工產業各個環節的操作標準，制定相關的數據產品標準，從而打造互認互通的標準化、規范化、高質量的數據資源。

同時，要盡快確立數據的資產地位，把數據作為重要的資產加以管理，開展數據資產的申報、登記、普查，繪制數據資產的完整地圖，摸清各部門的數據資產，提升數據資產的質量，做到真正的心中有“數”，逐步建立形成一個完備的數據資源體系。

數據要素市場的培育，需要研發核心的數據加工工具，解決數據加工的技術瓶頸，提高數據的生產效率，來確保核心技術的自立自強，同時還要加快數據基礎設施建設。

數據加工工具的供給將數據的全生命周期所需要的各類工具有效的銜接起來，從供給側出發，政府要引導培育一批具有自主知識產權的國產化工具，實現大數據產業的關鍵核心技術突破，開發一批對數據的采集、存儲、加工、處理、加密、解密等全生命周期進操作管理的工具，從而保證數據要素市場的自立自強。

培育一個真正的數據新業態，就必須以應用場景牽引帶動數據要素市場的繁榮發展，以領域為主體培育不同類型的數據加工產業，不斷探索優化數據加工模式與定價機制，不斷深化產業結構性改革和優化升級。

從需求側出發數據要素市場應當以應用為牽引，以技術為支撐，以市場為紐帶，把供給和需求兩端有效地鏈接起來，從而形成市場和產業之間的良性互動。

加緊數據資產運營機制探索實踐與建立健全，構建安全的數據資源開發利用環境，促進多元主體參與各類數據產品的開發、運營和服務，形成科學合理的定價機制。

新要素孕育新職業。數據要素市場的培育急切需要一批擁有新技能的專業勞動者，這就必然會創造一批新職業。

如何盡快培養一批符合市場需求的專業化大數據人才隊伍，為我國大數據安全穩定發展提供智力支撐。同時通過設置多重激勵機制來吸引和培養新型的勞動者，培養一批大數據產業專業化的服務供應商，提升大數據加工生成能力和管理能力。

數據安全事關國家安全。要防范數據安全的新風險，必須加強底線思維，強化倫理道德規范，提升數據安全防范意識，遵守民法典及個人隱私保護的相關要求，構筑數字生態安全體系，同時要加強統一的監督制度，防范非傳統安全風險。亟需完善數據方面的相關法律、規范等制度建設，開展數據安全治理，平衡數據流通使用與個人信息保護及數據安全之間的關系，加強個人信息保護，加大數據安全保護力度，確保數據要素市場得以安全有效運行。

綜上所述，培育數據要素市場的六大措施可概括為，明權責（生產關系）——從上層建筑角度加強頂層設計，理順數據生產關系；豐資源（生產資料）——建立高質量數據要素體系，摸清家底，構建有序的全量化資源底賬，從源頭上提升數據質量；強平臺（生產工具）——強化技術平臺、業務平臺和加工平臺，研發創新各類工具箱、加工流水線、加工基地、應用創新中心等；構生態（勞動者）——構造政產研學用多元主體參與的服務生態體系，培訓大批擁有數據治理知識體系的勞動大軍，培育新職業、新分工、新能力；抓場景（生產模式，商業模式）——以數字政府、智慧城市、數字金融、智慧出行、健康醫療等多領域應用場景牽引，不斷創新生產模式和商業模式；防風險（安全保障）——強化底線思維，守住數據安全防線。

總之，通過數據治理途徑來重構數據生產關系和培育數據要素市場，則要以新型生產要素的價值釋放為核心，創新勞動工具，培養新型勞動者，構建新型生產關系，提高新型生產力。

用制度設計來建立一種新型的生產關系，解決各類數據治理規則問題；以數據要素為加工對象，培養一批新型的勞動者；研發一批新型的生產工具，創造一批新的數據產品和數據服務；以融合各類需求側和供給側的應用場景為牽引，釋放數據要素的新價值，培育一個有效數據市場的新業態；以強調倫理道德為屏障，織密數據安全高壓線，有序有效地培育數據要素市場的發展壯大和繁榮發展。